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ホームコラム・寄稿新聞・雑誌等への寄稿2003年度 財政改革、国会機能強化を 印刷 中林 美恵子 RIETI研究員 深刻な財政問題の解決に政治がリーダーシップを発揮すべきときである。「財布は官僚任せ」の構造を変え、政治家の責任も明らかにしなければならない。国会の機能を強化し米議会予算局のような専門家組織を整備した上で、チェック&バランス機能を積極的に果たすべきだ。 課題の大半は財政危機直結衆院選では連立与党が政権の続投を決めた。これから政権公約をどのように実現するかが問われるが、根本問題の多くは選挙の前も後も変化していない。また、重大課題の多くは依然、財政問題に直結している。年金、郵政・簡保、公共事業、三位一体改革（国と地方の税財政改革）などはむしろ財政危機に端を発している。財政問題は行政と政治の政策形成プロセスそのものである。つまり、個別プログラムについての分析や提言はそれだけでは絵に描いたモチに過ぎない。日本の巨大な累積赤字とその構造的拡大は政府の統治能力を示すバロメーターであり、ガバナンス（統治）の問題として改革をとらえる視点が必要である。かつて日本では自民党の政策調整機能や旧大蔵省の統括能力が機能し、不透明ながらも一種のシステムとして存在していた。しかし、そうした規律が変化してきている。たとえば道路公団の民営化問題では推進委員会が組織され提言をまとめ議論にインパクトを与えたものの、肝心の法案作成は従来どおり国土交通省と族議員がリードする模様だ。同様に経済財政諮問会議の存在も創設の意図どおりの機能を果たしているとは言い難い。予算という「財布の力」を官僚に頼り、政治と官僚の利害調整に時間を割き財政赤字の責任は誰もが負わないという状態が続くなら、本質的な財政改革は将来も望めない。いま日本に必要なのは、政治家のリーダーシップと責任の所在の明確化である。日本もそのためのインフラ作りを真剣に考える時期がきている。ここで参考にしたいのは米国の例である。米国は財政赤字の問題では既に多くの失敗と成功を重ねてきた。1974年予算法が成立するまで、議会には日本と同様に歳出と歳入のバランスを考えるメカニズムは存在しなかった。税制は歳入委員会、そして歳出法は歳出委員会が、それぞれバラバラに作業していた。したがって長期の財政バランスや会計情報はもっぱら行政府が情報源であり、財政赤字問題などは一般議員たちの重要な関心事項ではなかった。しかし、ベトナム戦争などを契機に行政府が提出する予算に対する不信感が増した。そこでホワイトハウスの情報力と予算編成能力に対抗するインフラを整えるため、議会自らが74年予算法を成立させたのである。この法律でホワイトハウス直属の行政管理予算局（OMB）に類似した議会予算局（CBO）が付属組織として作られ、上下両院内には、それぞれ予算委員会が新設された。CBOは経済成長見通しやあらゆる法案のコスト見積もりなどを計算する250人前後のエコノミスト集団で、政治や法案作成にはタッチしない。予算委員会は予算決議とその監督を目的にしており、委員長を中心に民主党と共和党に分けて雇われたスタッフがそれを支える。予算決議は財政バランスの長期目標と該当年度予算の大枠を決めるもので、本会議で記名投票される。これが議員の財政問題に対する意思決定プロセスとなっている。この一定の拘束力を伴うプロセスがなかったなら、議員らは地元利益と自分の再選を優先させるあまり、財政の全体像をますます見失っていたろう。また、米国には失敗例も多い。たとえば85年と87年のグラム・ラドマン法（GRH）の悪法ぶりは有名である。財政均衡を目指すあまり、数値目標と期限を定めたものの、経済の低迷による歳入縮小も手伝って最終的には実現不可能に陥った。ただ、これを解消するため成立した90年予算執行法（BEA）はルール設定に着目し、義務的経費を増額する法案・修正案に財源探しを義務付け、裁量的経費には柔軟なキャップ（上限）を新設して財政規律の向上に貢献した。その後、2001年の9・11テロや2002年のBEA失効で財政規律は著しく低下しているが、CBOをはじめとしたインフラは現在も存続している。 米では立法府が「財布の力」握るそれにしても、なぜ米国では議会の力が強く、情報提供も含め省庁が従うのか。その答えは「財布の力」を立法府が握っているから、という部分にある。行政府ではOMBがしっかりと予算の査定や評価をして各省庁の監督・指揮に当たっているが、議会の歳出法や補正予算が成立すれば、大統領にさえ細かい項目別拒否権や修正権はないのである。また、米国議会では財政関係の法律であれ一般法であれ立法府の委員会に専門性の高いスタッフが政党別に大勢雇われて法案の作成を支援する。日本のように行政側のスタッフが立法作業を兼務しないので、立法作業の最中に与野党の政策対立や協調がおこる。さらに議会専属のサポート機関であるCBOや会計検査院（GAO）は委員会や議員に様々な専門情報や調査結果を提供する。こうして米議会は予算に関する情報を行政府だけに頼る構図から脱出した。また、財政改革には国民意識の向上が不可欠であるという認識も存在する。たとえば元OMBや上院予算委員会のスタッフらは81年に「責任ある連邦予算委員会」という非営利組織（NPO）を組織し、年に何回も全米各地を回って財政均衡の模擬実験を市民と共に行っている。これは予算委員会の議員らが予算決議の作成段階で行う決定事項をそのままコピーした本格的なものである。92年に発足した「調和連合」というNPOも財政均衡の重要性や方法を市民に唱える草の根活動を続けている。市民の知識レベルが向上すれば、議員も財政改革を語りやすくなるのだ。議院内閣制をとる日本にとって、米国の組織や制度はなじまないことが多い。日本にそれを移植した途端、意図せぬものに変質する傾向もある。したがって海外の組織や仕組みをコピーする際は機能の細部を知り尽くしてからでなければ失敗する可能性が高い。それを承知の上で、日本の財政改革に何が一番必要なのかと考えると、やはりチェック&バランスの欠如を補う必要性があるという認識に至る。議院内閣制のもとで行政府が事実上、立法府を兼ね合わせている日本ではこの期待は本来直接野党に向けられるべきものであろう。しかし日本の野党には情報も財政の専門知識も技術もなければ、現場教育の機会もない。大統領制の場合以上に政権交代が必要なゆえんだが、これも日本では容易なことではない。 専門性備えた組織作り必要そこで国会機能全体を充実させることが一案として考えられよう。予算については議員や政府が各論で紛糾する前に、総論で議会決議を行って歳入と歳出の大枠について決着すべきだ。それが議員自らの次の行動に規律と規制をもたらすことになり、財政問題を憂える行政府官僚には朗報となろう。議員一人ひとりにも責任を担ってもらうのである。そうすると議会には専門知識を持つ予算オフィスが必要になる。これは議会付属の予算局に限らず様々なバリエーションが可能だ。内閣府の一部を独立行政法人化させ、行政府と競争で数字の信頼性を競うのもよい。また、衆院と参院の調査局を財政問題の専門家集団に育てるのも、現在の人員の豊富さからして不可能ではない。ただし、この組織の生命線が党派の別なく奉仕する専門性であることだけは決して譲れない点である。行政府においても内閣の統率力および財務省の監督と評価の役割を高める必要は忘れてはならない。これには米国のOMBの役割が参考になる。縦割り行政の財政的弊害や財政規律喪失の原因をチェックし解消することが期待される。財政改革は財政均衡だけを金科玉条とするものではない。また、景気回復か緊縮財政かという単純な対立図でとらえるものでもない。それよりも毎年の財政赤字と過去の累積赤字が将来世代にもたらす負担を自覚し、構造的な赤字を解消し、時代に合った快適な市民生活と経済成長を実現することを目的とする。当選した政治家たちは財政改革にこそリーダーシップを発揮すべきである。 2003年11月17日　日本経済新聞「経済教室」に掲載 2003年11月19日掲載 印刷 この著者の記事 選挙後のアメリカ議会：レイムダック・セッションからの示唆 2004年11月16日［コラム］ 財政と国民意識 2004年7月13日［経済産業ジャーナル］ 財政改革の国民意識の役割 2004年4月 5日［新聞・雑誌等への寄稿］ アメリカの財政改革から学ぶべきもの 2004年3月 8日［フェローに聞く］ 財政改革、国会機能強化を 2003年11月19日［新聞・雑誌等への寄稿］ コラム・寄稿 コラム Special Report EBPM Report フェローに聞く フェローの連載 世界の視点から 特別コラム 新聞・雑誌等への寄稿 2024年度 2023年度 2022年度 2021年度 2020年度 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